(原创)环境立法权:地方何以用足用好?

2017-11-28阅读

——从地方大气污染立法说起

翟 峰

2017年9月3日,国家环保部向媒体通报说,经有关专家初步分析推测,今年秋冬季天气形势不容乐观,重污染天气将提前到来。相比往年来说,今年9月才刚刚开始,雾霾天气就已经初现端倪。如以北京为例。9月1日至2日为期两天的中重度雾霾几乎覆盖了整个北京市区,给城区居民生活造成极大影响。据了解,今年空气污染的形成过程和历年雾霾季非常相似,但因为西伯利亚冷高压弱于常年,雾霾的突然出现并非偶然,而未来几个月雾霾的防护问题必须尽快提上日程。虽然,面对空气污染这块"硬骨头",全国不少省市已经相继出台并完善了重污染天气的应急处理办法,积极控制雾霾的污染源排放,多数省市地区的空气质量总体呈持续改善趋势。但是,秋冬季的气象条件对于空气污染物的扩散不利,机动车出行、供暖需求的增多也成为秋冬季雾霾难以根除的重要原因。

而正是由于今年重污染天气将提前到来,所以地方大气污染立法及其具体施行的问题又将引起各地老百姓乃至各界人士的密切关注。

如据近期有关媒体报道,北京市大气污染防治条例实施这几年来,虽然空气环境质量距离公众的期待还有不小差距,但取得的成绩也是有目共睹的。那么,北京市依法治霾两年来,到底都做了什么,取得了什么绩效呢?在北京市人民政府前不久举办的新闻发布会上,环保部门晒出了2016年以来大气污染治理工作的成绩单:“2016年以来,北京市大气环境质量持续改善京津冀及周边地区大气污染防治协作机制不断完善,治理效果逐步释放。但是,北京空气质量改善任务依然艰巨,2016年全市PM2.5年均浓度虽有下降,仍超过国家标准1.09倍。”而由北京市环保局发布的《2016年北京市环境状况公报》显示:“2016年,北京市细颗粒物(PM2.5)年平均浓度值为73微克/立方米,比上年下降9.9%。2016年北京市达标天数有所增加,但空气质量改善任务依然艰巨。从2016年达标天数情况看,空气质量达标优良天数198天,也就是空气质量指数在0-100之间的天数全年是198天,占全年天数比例是54.1%,比2015年增加12天,比2013年增加22天。重污染天数从2013年的58天减少到(16年)39天,减少了19天。在超标天数当中,2016年PM2.5作为首要污染的比例最高,占比64.9%,臭氧是31.5%。”

从北京晒出的2016以来大气污染治理的成绩单来看,确实其年均PM2.5浓度几乎下降了近一成。这这也就是说,面对市民对于压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等方面大气污染防治的更多期盼,北京以前所未有的力度实施大气污染防治条例,并在近两年的时间中一直把依法治霾作为了工作中的重中之重,故此不仅终于圆了“星星又‘回到’北京的夜空”之美愿,而且亦取得了“北京的蓝天正在不断增多”之明显绩效。

此亦充分说明,地方立法具有不可替代性。但与此同时,该媒体又分析:从目前情况来看,地方立法权还没有用足。其理由是,相关记者根据公开资料梳理了除北京以外的其它30个省、自治区、直辖市的大气污染防治立法状况,显示结果不容乐观。因为,在这30个省、自治区、直辖市中,仅有陕西省和上海市于2014年内先后实施了地方大气污染防治条例,接下来的也仅有天津、江苏、安徽三省市在2015年3月1日这一天同时实施了各自的大气污染防治条例。也就是说,在除北京之外的全国30个省、自治区、直辖市中,仅有大约五分之一的地域制定并施行了大气污染防治的地方性法规。

可见,仅以大气污染防治的地方性立法为例,即可证实目前我国“地方立法权还没有用足”的问题确实是存在的。

而笔者由此又联想到了2015年3月全国人大会议通过对立法法的修改之后,地方立法权已扩大到全国284个设区的市之事。笔者认为,虽然地方立法权的扩大充分体现了我国民主法制建设的不断健全和完善,但如何在用足地方立法权的同时,也能用好地方立法权,如能够制定出象北京市大气污染防治条例这样公众期待度较高的“务实管用”的地方性法规,同样是一件值得特别关注的事。

笔者为何这样说呢?因为,地方立法要用足用好,就不仅要满足于广大公众“希望能够制定出‘务实管用’的地方性法规”的这种强烈愿望,而且亦与地方性立法的“一破”“一立”有密切联系。

这“一破”,就是地方性立法要力避“大而全”,就要打破“大而全”的循矩。而这“一立”,当然就与“地方性立法要力求‘务实管用’,就必须立‘务实管用’之法”有关了。

为何地方性立法要打破“大而全”的循矩呢

我们知道,根据修改后的立法法,制定地方性法规的权力下放到“设区的市”,原来只有49个“较大的市”才拥有制定地方性法规的权力,一下即扩展到了284个“设区的市”的规模。而这个地方性立法“扩展化“的趋势,显然与我国经济社会发展的必然势态密切相关。

改革开放以来,由于各地发展不平衡、有差异的特点愈来愈明显,而在通过中央统一立法对其差异性予以治理似乎不太可能的前提下,中央在立法法修改前的数次调整与地方立法的关系,就是着眼于了立法必须”既保证中央的同一性,又充分调动地方积极性”的这个原则

例如,1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力和1982年、1986年两次修改地方组织法赋予省会市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规草案和地方性法规的权力,才使具体包括内地27个省(自治区)的27个省会城市、4个经济特区所在的市、国务院批准的18个较大的市等共49个城市有了地方立法权。

虽然,这49个具有地方立法权的“较大的市”前期立法经验和成效证明了立法权是地方改革发展的制度竞争力,但其立法过程中存在的一些地方重复上位法、与上位法冲突、地方特色不明显等立法资源浪费、立法体系混乱等问题也不同程度地存在。

例如,一些地方为充分利用其地方立法权,把以往限行、限购等多是以地方规范性文件形式出现的政策举措法规化,从而使其成为地方领导的意志体现和谋利工具,而非公民权利的彰显。

又如,一些地方在其制定的公共厕所管理法规中,甚至列出了诸如“公共厕所苍蝇数不得多于两只”等“雷人”条款,不仅造成了立法资源的浪费,而且还严重伤害了法治的严肃性和权威性。

鉴此,在修改后的立法法授予的地方立法权从49个“较大的市”一下扩展到284个“设区的市”的规模之后,人们对以前曾在地方立法过程中出现过的“大而全”现象有了更多担忧即在所难免。

因为,虽然修订后的立法法授予的地方立法权,仅有三个方面的地方立法事项,但其中“城乡建设与管理”这一项,即很可能涉及到地方借机将户籍、教育、计生、就业、社保等多方面内容都“装”进去,而使此次授予的地方性立法成为“一个什么都可以往里装的筐”。

故此,打破地方性立法“大而全”的循矩,即显得确实重要。

那么,何以打破地方性立法“大而全”的循矩呢

其一、有必要通过重视公权的规范来打破。即地方在拥有立法权之后,首要考虑的即应是如何立良法的这个问题。由于该问题涉及到立法如何提高质量、把握重点和注重其合法性、针对性、可行性、科学性等诸多方面,故而有必要在坚持党的领导、人大主导的基础上,扩大社会有序参与、公众畅通参与、专家学者通过充分辩析参与等多个民主参与的渠道,以使不同利益群体都能通过充分表达自己意见和诉求,而最终实现地方的开门立法、科学立法之愿。

其二、有必要通过注重地方特色来打破。即地方立法在其选题上一定要坚持一切从实际出发。也就是说,地方立法,其项目不要贪大求全,而要尽量做到一事一法。为此,即不仅应结合本地实际精挑细选具有地方特色的立法项目,并使其所选的立法项目在本地能

管用、能解决实际问题,而且还要在制定具有地方特色的法规过程中注重提高立法质量,增强法规的可操作性和可执行性。也就是做到对所立之法,有几条就写几条,每条都要写精写细,都要在管用的几条上下工夫,以增强其可执行性。同时,在制定其具有地方特色的法规过程中,还要处理好成本与效益、稳定与变动、现实与前瞻的关系。

其三、有必要通过防止部门利益法制化倾向来打破。即地方立法要始终以人为本,立法为民,务必要从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”,务必要从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权,以期从根本上打破地方立法的“大而全”。

其四、有必要通过“三公“原则来打破。即在地方立法的整个过程中,要始终坚持贯穿公正、公平、公开的立法原则,并建立健全相应完善的立法机制,不断提高地方公众参与地方立法的广度和深度。同时,要坚持地方立法的正确导向,立足于解决地方执法工作中的问题,减少综合

性立法,以此力避“大而全”“小而全”的立法。

当然,在此还特别值得一提的是,地方性立法并非仅为打破“大而全”的循矩,而力求立起“务实管用”之法才是其立法的最终目的。

那么,地方性立法何以才能“务实管用”呢

第一、地方性立法要“务实管用”,就必须科学编制立法计划和规划

为此,即应做到:一是有必要在深入调研、充分论证的基础上,广泛征集本地群众、各相关部门和专家学者对立法建议项目的意见,为科学编制年度立法计划和五年立法规划奠定扎实基础。二是确定地方立法项目一定要“围绕中心,服务大局“,一定要与当地党委中心工作相结合,与当地经济社会发展大局相吻合,与当地人民群众期待相契合。为此,有立法权的地方人大及其常委会就要着眼于本地经济和社会发展的重大问题,着力于优化发展环境、创新社会治理、改进公共服务、维护群众利益等方面,对申报和征集的立法建议项目进行认真的、反复的、严格的筛选、论证,在此基础上编制本地的年度立法计划和五年立法规划。三是编制立法计划和规划,有必要坚持宁可“把盘子定小一点”,也要具有针对性,也要立足于解决真问题。

第二、地方性立法要“务实管用”,就必须坚持质量至上

为此,就有必要突出“十个注重”:

一是要注重依法依规。即应严格按照立法法的规定、立法技术规范的要求开展立法工作,既体现法制的统一性,又突出地方特色。

二是注重调查研究。即应针对每部法规要解决的主要问题,深入调研,既借鉴他山之石,又立足本地实际,确保法规的可行性和可操作性。

三是注重主导作用。即应充分发挥人大常委会组成人员、法制委员会、法工委及相关工委的主导作用,形成合力。

四是注重协调沟通。即应加强与政府法制办、政府相关职能部门的联系,共同做好立法基础工作。

五是注重公开透明。即应充分利用媒体网络等形式,公开征求专家学者、立法顾问、基层人大、广大公众、社会各界的意见建议。

六是注重争取支持。即应主动争取上级人大及其常委会立法机构的指导,确保立法质量。

七是注重科学论证。即应通过及时召开地方立法论证会,就其立法项目的合法性、科学性、合理性和可行性进行充分论证和认真研究,为科学制定法规提供了依据。

八是注重认真审议。即应通过提前印送法规草案及相关说明、参阅资料给常委会组成人员,以便其在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容,提出有针对性的审议意见,从而促进地方法规质量的不断提高。

九是注重精细化。即地方性立法要切实做到精致缜密、精雕细刻。为此,在地方立法体例上就要坚持需要几条就制定几条,以使其法规条款更加准确、精炼、规范。

十是注重立、改、废。即地方性立法要注重与其法规的立、改、废工作相结合,就要既注重着力提高立法质量,又要根据法规在本地的实施情况综合运用修改、废止等多种形式,以此促进各项相关法治制度的相互衔接和统筹协调。

第三、地方性立法要“务实管用”,就必须建立健全相应的“良法善治”监督工作机制。

为此,即有必要做到:

一是在逐步拓展地方法规的立项、起草、论证评估、审议等基础上,还有必要进一步创造条件让民众和专家参与在其法规生效实施后的具体执行过程中的监督,一旦发现地方性法规有悖上位法或出现损害公民权利等问题的出现时,即应通过有效反馈渠道及时向设区的市人大及其常委会提出审查或修改建议。其间,还有必要引导社会监督中最重要的元素即舆论监督的参与。由于真正的舆论监督是客观而又实事求是的,因而其在很大程度上代表了群众的监督,所以这种监督对地方立法的“有权任性”更能形成比较有效的制约。

二是有必要强化全国和省级人大常委会对设区的市人大及其常委会立法的监督力度。根据宪法,相关部门发现地方所制定的地方性法规和上位法相冲突,经过上级人大常委会审查后,可以退回去,地方性法规因此就不能生效。但是,在实际操作中,这套机制很少发挥作用。在扩大地方立法权后,如果备案审查机制得不到切实执行,必然造成立法损失。

鉴此,为切实保障地方设区的市的人大及其常委会立法的质量,建议省级人大常委会不仅应严格遵循修改后的立法法设置的“限制立法权限,仅在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项上有立法权;必须遵守不抵触原则,设区的市制定地方性法规,不得与国家的法律、行政法规包括所在省的地方性法规相抵触”等几道防线,依法审查和批准设区的市制定的地方性法规。

此外,建议全国人大常委会和国务院还应根据立法法的规定,在备案审查已经省级人大常委会批准的设区的市制定的地方性法规时,同样有必要严格依法予以合法性审查。即全国人大常委会和国务院在审查设区的市制定的地方性法规时,发现有违法情况的,同样要依照法律的规定予以纠正,坚决遏制地方用合法外衣损害百姓利益的不良立法倾向的发生,以促使地方立法真正能实现“良法善治”。

翟峰履职简介:翟峰系九三学社中央专委委员,四川省十二届人大代表,广元市六届人大常委会委员,曾担任多年联系城乡建设环境资源保护工作的市人大常委会城环资工委主任和九三学社广元市委副主委暨九三学社四川省委参政议政专委会副主任;现系四川省人民政府参事室特约研究员,四川省立法咨询专家库成员,中国管理科学研究院特约研究员,中国法学会会员。

Powered by 搜狐快站